Diplomatie Judiciaire
01.01.01
Le 31 décembre 2000, était la date butoir pour l'accession des Etats à la signature du traité de Rome. Après deux années de tergiversations, l'administration Clinton a enfin signé. Mais la position des Etats-Unis contre les pouvoirs de la Cour reste ferme. Les Américains souhaitent assurer, coûte que coûte, l'immunité de leurs ressortissants et particulièrement celle de leurs soldats.
In extremis. L'Amérique a signé. Quelques heures avant la clôture des signatures du traité de Rome, le Président Clinton a donné son feu vert pour apposer le paraphe américain en bas des statuts de la future Cour pénale internationale, préférant réaffirmer le soutien des Etats-Unis «au jugement des auteurs de génocide, de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité», plutôt que s'enfermer dans le front du refus, position constante depuis l'adoption du traité en juillet 1998 à Rome. La passation de pouvoir à la Maison Blanche, fin janvier, en faveur du camp Républicain, ne prédit cependant pas une ratification rapide. Et si l'administration Démocrate apporte sa caution au processus en cours, Bill Clinton rappelait, en annonçant sa décision, «nous n'abandonnons pas nos inquiétudes sur les défauts significatifs de ce traité» précisant «avec la signature, nous serons en position d'influer sur l'évolution de la Cour».
Depuis plus de deux ans, les Américains bataillent pour influer sur les dispositions de la Cour. L'Amérique refuse une institution dotée du pouvoir de poursuivre ses ressortissants et particulièrement ses militaires. Elle se méfie d'éventuelles poursuites à caractère plus politique que juridique. Des craintes qu'épousent d'autres Etats, qui négocient, lors de chacune des commissions préparatoires, pour imposer une Cour à leur propre sauce. La France s'est particulièrement illustrée en obtenant l'introduction de l'article 124, qui permet aux Etats de «déclarer que, pour une période de sept ans à partir de l'entrée en vigueur du Statut à son égard, il n'accepte pas la compétence de la Cour en ce qui concerne la catégorie de crimes visés à l'article 8 [crimes de guerre] lorsqu'il est allégué qu'un crime a été commis sur son territoire ou par ses ressortissants». De leur coté, les diplomates américains tentent, depuis deux ans d'assurer, par tous moyens l'immunité de leurs ressortissants. Les moyens mis en oeuvre sont larges: ils vont de propositions juridiques, limitant les pouvoirs de la Cour en matière de poursuites, aux pressions contre les Etats qui afficheraient leurs faveurs pour la Cour. Une source proche du Quai d'Orsay, parle de menaces claire des Etats-Unis, «contre les Etats ratifiant le traité, menacés de perdre leur coopération avec les Etats-Unis».
Les derniers jours de l'ouverture du traité à la signature ont attisé le rythme des déclarations aux Etats-Unis. Sur le front politique intérieur, le chef de file du front du refus, le sénateur Jesse Helms, président de la Commission des Affaires Etrangères au Sénat, déposait un projet de loi en mai 2000. De ce coté-ci du débat, on décrit la Cour comme «lllégale et illégitime». «L'American Servicemembers protection act» est discutée au Sénat depuis octobre. Le texte est radical, à l'image de ceux qui le soutiennent, parmi lesquels on retrouve les anciens secrétaires d'Etat, Henry Kissinger, James Baker ou encore Georges Shultz.
Dans un courrier du 29 novembre, ces militants anti-cour pénale estiment qu'il n'est pas possible d'amender plus avant le traité établissant la CPI, et que, partant, la seule solution consistera à en «limiter l'efficacité». En substance, la loi propose d'interdire toute coopération entre les Etats-Unis et la Cour. Tout en précisant que la loi ne concerne pas la coopération des Etats-Unis avec les tribunaux ad hoc ou des procédures probables à l'encontre de futurs «Pol Pots ou Saddam Husseins». La proposition de loi dispose que les juridictions américaines ne devront pas coopérer avec la Cour, en matière d'arrestations, d'extraditions de suspects, d'enquêtes, de mise sous séquestre, de recueil de preuves, de saisie, etc. Elle pose comme préalable à la participation américaine aux opérations de maintien de la Paix l'assurance d'une immunité permanente pour ses ressortissants. Elle interdit le transfert d'informations classifiées à la Cour. Enfin, elle fustige les pays ayant ratifié le traité de la Cour les menaçant de ne plus recevoir une assistance militaire américaine (à l'exception des alliés de l'Otan).
Voilà pour le débat interne. Mais l'administration Clinton n'aura pas fait le choix du repli. Elle conteste la proposition Helms, estimant, entre autres, que les conditions stipulées pour la participation des américains aux opérations de maintien de la Paix ne sauraient prévaloir. Ici, le sénateur du Vermont, Patrick Leahy, fait entendre sa voix. Dans un discours prononcé le 15 décembre, il estime que si les Etats-Unis signent le traité, «ils pourront continuer à jouer un rôle majeur dans la forme que prendra la Cour, s'assurant qu'elle serve les buts de poursuivre les crimes les plus honteux et non le pilote qui, par erreur, bombarde une mauvaise cible, tragique mais inévitable conséquence de la guerre». Etayant son propos, le Démocrate ajoute que l'attitude du tribunal pour l'ex-Yougoslavie est instructive, qu'elle contre les arguments de ceux qui voient le spectre de poursuites à caractère politique dans la mise en place de la Cour pénale. A l'appui de sa thèse, il rappelle que «le tribunal pour l'ex-Yougoslavie -pour lequel, comme la Cour pénale internationale, les Etats Unis ont eu un rôle clé dans la mise en place- refuse d'enquêter sur les allégations de crimes de guerre résultant des bombardements de la Serbie par l'Otan». Protecteur des intérêts américains, il ajoute «nous serons en meilleure position de protéger les droits des citoyens américains si la Cour peut questionner les Etats Unis pour ses actes». Il rappelle qu'excepté la Turquie, les alliés de l'Otan ont signé le traité, et la non-signature place les Etats-Unis aux cotés de la Lybie et de l'Irak. Horreur! Enfin, le sénateur ajoute: «Malgré tout, sans une participation active et le support des Etats-Unis -la plus ancienne et la plus puissante démocratie sur Terre dévouée au Droit- la Cour ne pourra se réaliser avec un plein potentiel».
La campagne se mène aussi à travers les relations bilatérales. Selon certaines organisations non gouvernementales, les Etats-Unis seraient actuellement en train de revoir leurs accords militaires (SOFA: Status of Forces Agreements - accords passés avec les pays accueillant, en général, des bases militaires américaines) permettant généralement d'exempter les troupes basées hors des Etats-Unis de toutes poursuites au niveau local. Des closes portant sur les relations avec la CPI y seraient progressivement incluses. Enfin, vient la campagne menée au cœur même du processus de mise en place de la Cour. Depuis la conférence de Rome instituant la Cour pénale internationale, en juillet 1997, les Etats-Unis sont présents lors de toutes négociations concernant le Statut de la Cour et ses règlements. L'ambassadeur David Scheffer, farouche défenseur de la création des tribunaux ad hoc ou spéciaux (à l'origine de propositions pour la Sierra Leone, le Cambodge ou encore l'Irak) a tenté de faire pencher les règles vers un contrôle plus important des pouvoirs de poursuite de la future Cour. Le 12 décembre dernier, il ramenait le débat vers plus de bon sens et tentait de calmer les esprits en rappelant que les Etats ont priorité sur la Cour pour engager des poursuites devant leurs propres juridictions.
La dernière tentative américaine s'est déroulée à New York début décembre, lors de la VIème commission préparatoire, devant aborder les questions de privilèges et immunités concernant le personnel de la Cour, de règlement financier et surtout, l'accord entre les Nations unies et la Cour. Les Américains proposent la mise en place d'un contrôle supplémentaire de la politique de poursuite du futur procureur. La délégation américaine propose de doubler la procédure pour l'admission de poursuites, soulignant l'importance de telles garanties pour les pays participants aux opérations de maintien de la Paix. Cette proposition, qui ne requiert pas une révision des Statuts, ferait entrer le Conseil de sécurité dans le processus de décision sur les poursuites engagées. Selon les ONG présentes lors des différents rounds de négociation, dès décembre 1999, les Américains menaient une cinquantaine de réunions bilatérales, lobbying devant faire pencher les Etats en faveur des amendements proposés par les Etats-Unis, destiné à «détourner les pouvoirs de la Cour». La ratification du traité de la Cour par les Etats-Unis n'est donc bien évidemment pas encore inscrite au calendrier. Mais un Etat qui signe sans ratifier le traité ne peut être considéré membre de la Cour. Et en signant, les Etats-Unis s'engagent à ne pas agir à l'encontre du traité. Le processus est désormais irréversible. Avec 139 signatures et 27 ratifications, le président de la Commission préparatoire, Philippe Kirsch, se réjouit: «dans deux ans, la Cour existera».